Канада: организационное устройство миграционной политики

Иммиграционная политика эволюционирует вместе с институтами, ответственными за ее разработку и проведение. Изменение их ведомственной принадлежности отражает основные этапы экономико-демографического развития Канады.

Источник: Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва, 2003. Глава 4.

Иммиграция играла в истории возникновения и развития Канады важнейшую системообразующую роль, такую же, как и в истории таких стран Нового Света, как США, Австралии, Новой Зеландии. На всем протяжении этой истории отношение к иммиграции и иммигрантам было неоднозначным. Иммиграционная политика государства менялась в зависимости от потребностей экономики, внешнеполитических интересов страны и представлений о социальной организации общества.

Долгое время иммиграционную политику определяли указы генерал-губернаторов, а затем правительства. Огромный приток иммигрантов в 1890–1910 гг. заставил Правительство принять специальные иммиграционные законы: Иммиграционный Акт 1906 г. и Иммиграционный Акт 1910 г. В этих законах проводилась политика сдерживания огромного иммиграционного притока населения. Последующие иммиграционные акты были приняты в 1952, 1976 и 2002 гг. Между принятием актов Правительство регулировало иммиграционные процессы посредством указов.

В начале 1960-х гг. канадское правительство объявило борьбу дискриминации в области международной миграции по расовому, этническому или религиозному признаку и провозгласило курс на содействие этнического разнообразия в стране. Аналогичные анти дискриминационные указы были приняты в Австралии только в 1973 г. и в США в 1975 г. В результате, география мест происхождения иммигрантов за 30 лет заметно изменилась. Если в начале 1960-х гг. выходцы из Европы и США составляли почти 90% от общей численности иммигрантов, то в начале XIX в. их доля сократилась до 20%.

Важным моментом в истории Канады стал правительственный документ 1966 г. «Белые страницы по иммиграции». В них провозглашалось, что целью канадской иммиграционной политики являются демографический и экономический рост. Для достижения этого роста предполагалось ограничить в Канаду приток неквалифицированной рабочей силы и привлекать специалистов и профессионалов. С 1967 г. — впервые в истории мировой иммиграционной политике — в Канаде начала действовать балльная система отбора иммигрантов. С этого момента канадская иммиграционная политика становится одной из самых эффективных в мире и является примером для многих стран.

Другим заметным событием в канадской иммиграционной политике было создание Апелляционного совета по иммиграции (Immigration Appeal Board Act, 1967), который был независимым органом, неподконтрольным иммиграционной службе. После поправок 1973 г. Апелляционный совет рассматривает жалобы, поступающие от лиц, имеющих вид на жительство, действующие визы и ищущих убежище в Канаде, в связи с нарушением их прав.

В законе (Акте) об иммиграции 1976 г., вошедшем в силу в 1978 г., были сформулированы основные цели и принципы канадской либеральной иммиграционной политики, которые остаются неизменными до настоящего времени: (1) содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; (2) выполнение Канадой международных обязательств по беженцам в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом 1967 г.; (3) отсутствие дискриминации; (4) сотрудничество всех уровней власти при расселении иммигрантов.

Согласно закону об иммиграции переселенцы подразделялись на четыре основных категории: (1) семейный класс, который включает близких родственников и нетрудоспособных детей, а также родителей и прародителей (бабушек и дедушек) старше 60 лет; (2) гуманитарный класс, который включает (а) беженцев в соответствии с определением Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и (б) вынужденных переселенцев и перемещенных лиц, определенных Кабинетом по гуманитарным соображениям; (3) класс независимых переселенцев, которые отбирались на основе балльной системы; (4) остальные родственники (двоюродные братья, сестры, племянники и др.), переселение которых спонсируется их родственниками в Канаде, и которые должны удовлетворять ряду требований балльной системы. В 1978 г. последняя категория (4) переселенцев была присоединена к категории (1).

Среди других отличительных черт Иммиграционного акта 1976 г. следует выделить положение об иммиграционном плане, ежегодно разрабатываемом Правительством страны при участии администраций всех провинций. В табл. 19 приведен пример такого иммиграционного плана по основным категориям переселенцев в Канаду на 2000 г. правительство ежегодно представляет Парламенту страны результаты деятельности в области регулирования иммиграции.

Иммиграционная политика эволюционировала вместе с институтами, ответственными за ее разработку и проведение. Изменение их ведомственной принадлежности отражает основные этапы экономико-демографического развития Канады. В 1867–1880 гг. вопросами иммиграции занималось Министерство сельского хозяйства. До 1919 г. — Министерство внутренних дел. С 1919 г. по 1939 гг. — Министерство иммиграции и колонизации; 1936–1949 гг. — Министерство промышленности и ресурсов. В 1950 г. было создано Министерство гражданства и иммиграции, которое в 1966 г. превратилось в Министерство людских ресурсов и иммиграции, а в 1976 г. — в Министерство занятости и иммиграции. В 1994 г. иммиграционная служба Канады вернулась к своему названию 1950 г. — Министерство гражданства и иммиграции.

Таблица 19. Программы постоянной иммиграции в Канаду на 2000 г. (чел.)

Источник: Facts and Figures 2000, Immigration Overview, CIC.

Аграрное переселение в Канаду

Широкомасштабная иммиграция в Канаду началась в конце 1890-х гг. Организатором великого переселения в стране был Клиффорд Сифтон, который занимал пост Министра внутренних дел в либеральном правительстве Уилфрида Лаурьера с 1896 г. по 1905 г. Сифтон создал эффективную иммиграционную службу в составе его Министерства. Он был убежден в том, что массовая аграрная иммиграция на Запад открывает путь к процветанию Канады. Сифтон придал новый импульс закону о земле Доминиона Канада от 1872 г., ускорив процедуру получения земли. Согласно закону о земле, любому переселенцу в возрасте от 21 года и старше передавались в собственность 64,7 га свободной земли при условии, что он заплатил пошлину в 10 долларов, что он прожил на этой земле 3 года, построил дом и обработал 12,1 га земли.

В итоге, в 1900–1914 гг. в страну прибыло около 3 млн. переселенцев, что составляет более 23% от численности всех переселенцев, прибывших в Канаду в 1852–1991 гг.

Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 г.

28 июля 2002 г. в Канаде вступили в силу новый Закон (Акт) об иммиграции и защите беженцев (Immigration and Refugees Protection Act) и сопровождающие его новые правила и процедуры, связанные с въездом, пребыванием и выездом из страны, включая аппликационные формы, виды виз, размер пошлин и требования к медицинским освидетельствованиям, а также правила депортаций. В целом новый иммиграционный акт следует основным принципам Иммиграционного акта 1976 г., в который за период его действия было внесено более 30 поправок. Вместе с тем новый акт представляет собой модернизированную иммиграционную политику Канады в условиях глобализации и развития высоких технологий.

Среди главных целей иммиграционной политики Канады в новом Законе выделяются следующие пункты:

• создание механизмов для привлечения квалифицированных работников; это позволит извлечь реальные выгоды из глобального перемещения людей;
• содействие быстрому воссоединению семей;
• предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества;
• предоставление убежища тем, кто в нем нуждается.

Ответственным за реализацию положений закона об иммиграции и защите беженцев является Министерство гражданства и иммиграции.

В Иммиграционном законе 2002 г. следует отметить целый ряд нововведений. Учитывая динамику развития современных технологий, канадское иммиграционное законодательство в первую очередь направленно на привлечение не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто обладает широким образованием и способен переучиваться в соответствии с быстроменяющимися потребностями современного рынка труда. В связи с этим большее внимание в балльной системе стало уделяться уровню образования потенциальных мигрантов. Кроме того, были повышены требования к знанию английского или французского языка, как факторов быстрой интеграции в канадское общество.

Канадская иммиграционная политика становится более диверсифицированной. В ней все большее внимание уделяется временным мигрантам в Канаду, как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов.

В новом канадском законодательстве расширена группа близких родственников. Теперь в нее включены фактические супруги (того же одного или противоположенного пола) иммигрантов или постоянных жителей Канады. Кроме того, с 19 до 22 лет был увеличен возраст для нетрудоспособных детей.

Значительное внимание в законе уделено проблемам безопасности. В частности, в целях предупреждения подделки документов вводятся новые формы удостоверений личности иммигрантов. Вводятся дополнительные основания для отказа во въезде тем, кто представляет угрозу национальной безопасности. Усиливается пограничный контроль как с технической точки зрения (оборудование пунктов пограничного контроля новыми средствами сканирования, дактилоскопия и др.), так и юридической (ограничение в приеме апелляций от лиц, совершивших или подозреваемых в совершении преступлений и др.). Строже становятся наказания за содействие и организацию нелегальной миграции и траффикинга, за подлог или подделку документов.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что в новом Иммиграционном Акте, как и во всех предыдущих законах, говорится о том, что Правительство должно ежегодно представлять Парламенту отчет о реализации мер иммиграционной политики по целому ряду законодательно выделенных позиций. В частности, должен быть обоснован ответ на вопрос «Сколько должно прибывать в Канаду иммигрантов?». В долгосрочной перспективе канадское правительство, основываясь на абсорбирующих возможностях Канады, стремится к тому, чтобы численность иммигрантов равнялась примерно 1% от общей численности населения страны. Число желающих попасть в Канаду заметно превышает то количество иммигрантов, которое страна в состоянии принять согласно планам правительства. Это стимулирует усовершенствование программ отбора иммигрантов и продолжительность сроков рассмотрения прошений о въезде.

Для России особый интерес представляет урегулирование отношений между федеральным правительством и администрациями провинций по вопросам иммиграции при определяющей роли федерального иммиграционного законодательства. Согласно Конституции, вопросы иммиграции являются сферой ответственности как федерального правительства, так и провинций. Согласованность интересов достигается путем консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов по территории страны, их интеграции и трудовой политики, а также разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции. Следует подчеркнуть, что иммиграционные программы франкоязычного Квебека существенно отличаются от программ других провинций Канады. Но в общем, число переселенцев в Канаду в рамках провинциальных программ не превышает 1% от общей численности иммигрантов.

В современной иммиграционной политике Канады выделяются две составляющие: (1) программы для иммигрантов-переселенцев; (2) программы для временных мигрантов. При этом значимость последней составляющей как средства привлечения квалифицированной рабочей силы постоянно увеличивается. Так, численность временных иностранных рабочих с 1995 г. в Канаде увеличилась на 25%, а иностранных студентов — более чем в два раза.

В соответствии с целями иммиграционной политики в законе 2002 г. выделяются три класса претендентов на получение статуса постоянных жителей (иммигрантов) Канады: экономический класс, семейный класс и беженцы. Основу экономического класса составляют: (1) квалифицированные работники и сопровождающие их близкие родственники и (2) бизнес-иммигранты (предприниматели, инвесторы и самозанятые) и сопровождающие их лица. В 2001 г. на долю первой группы приходилось 54,8%, на долю второй группы — 5,8% из 250 тыс. переселенцев в Канаду. Более 26% от этого числа переселенцев составили представители семейного класса и 11% — беженцы.